Blog do Prof. Osmar Fernandes: SINDICÂNCIA INVESTIGATIVA

Fernandes, Osmar Soares

RESUMO

O presente estudo pretende analisar o procedimento de instalação de Sindicância Investigativa. Este foi realizado através da revisão bibliográfica, pesquisa executada em bases on-line como o Google Acadêmico e de busca manual nas referências de estudos publicados e livros de autores de referências sobre o tema. O trabalho foi executado durante os meses de maio e junho de 2019. Propõe demonstrar que, a instauração do processo disciplinar só existe e se aperfeiçoa com a publicação do ato que constituir a comissão por autoridade competente. Esse ato somente adquire valor jurídico pontualmente com a publicação, nem antes, nem depois. Com os resultados obtidos, pode-se concluir que: A sindicância investigativa (também chamada de sindicância inquisitorial ou preparatória) deve ser instaurada quando a autoridade tem notícia de irregularidade, mas, não é possível identificar, de plano, o servidor que responderá ao processo (autoria) e/ou não estão presentes elementos suficientes quanto à ocorrência do fato (materialidade). O processo disciplinar será conduzido por comissão composta de três servidores estáveis designados pela autoridade competente, que indicará, dentre eles, o seu presidente, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado. Em seguida, foram analisados os princípios constitucionais aplicáveis ao processo administrativo disciplinar, onde foram apresentados todos os regramentos deles decorrentes, inclusive o da aplicabilidade do princípio da legalidade.

Palavras-chave: Comissão Processante. Estabilidade. Nulidade. Processo Administrativo Disciplinar. Sindicância Investigativa.

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Graduado em História, Licenciatura Plena (UNIC/MT) e pós-graduado em Psicopedagogia clínica e institucional pela FATEC/PR. Atuou como Professor de História na Comarca de Nova Londrina, Estado do Paraná, na Rede Pública Estadual de Ensino, pela SEED/PR, Ensino Fundamental II e Ensino Médio; Escritor, Poeta, Historiador, Palestrante, Ex-Vereador e Ex-Secretário Parlamentar na Câmara dos Deputados. E-mail: osmarescritor@gmail.com

1. INTRODUÇÃO

Esta pesquisa tem como objetivo geral analisar a sindicância investigativa (também chamada de sindicância inquisitorial ou preparatória) deve ser instaurada quando a autoridade tem notícia de irregularidade, mas, não é possível identificar, de plano, o servidor que responderá ao processo (autoria) e/ou não estão presentes elementos suficientes quanto à ocorrência do fato (materialidade). Tem como objetivos específicos elucidar as leis que amparam a legalidade da instalação da sindicância.

A comissão ou o sindicante buscarão elementos indiciários, de forma semelhante à instrução do PAD (com oitiva de testemunhas, perícia, diligências, etc.), utilizando como norte o rito e os prazos previstos para o processo administrativo disciplinar, no que for aplicável, ou seja, tendo por consideração a natureza de procedimento não contraditório da sindicância investigativa. Ao final dos trabalhos apuratórios, deverá ser apresentado relatório final à autoridade instauradora, sugerindo: a) a instauração de processo administrativo disciplinar ou sindicância contraditória; ou b) o arquivamento dos autos. Em caso de instauração de processo administrativo disciplinar, os autos da sindicância investigativa servirão como peça informativa.

A sindicância disciplinar é o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que esteja investido (Lei n.º 8.112/90, artigo 148), ou ainda para reunir informações e outros elementos. (...). O processo de Sindicância é aberto por uma Portaria do Secretário e é constituída por uma Comissão composta de 3 (três) membros indicados pelo gestor.

Quando se tem informações de irregularidades em algum setor público, cabe a autoridade competente através de portaria (ou outros procedimentos previstos em lei) e, designar Comissão de Sindicância Investigativa, se for o caso, para apurar os fatos. Sindicância Administrativa é o meio de apuração de irregularidades cometidas no âmbito da Administração Pública, a fim de elucidar os fatos e indicar sua autoria, podendo resultar na proposta de aplicação das penalidades de advertência, repreensão e suspensão de até 30 (trinta) dias, sendo garantidos, nesses casos, a produção de provas e a ampla defesa.

Dessa forma, para formar a comissão, geralmente composta de três membros, estabelecida de acordo com o que preceitua a legislação em vigor. Uma sindicância deve ser aberta quando não se conhece o autor do fato irregular ocorrido, ou quando se conhece o autor, mas o fato não está claro. Nesses casos a comissão sindicante fará uma investigação.

Este estudo justifica-se pela sua importância funcional, social, jurídica e fundamental na esfera da administração pública, trata-se de Sindicância Investigativa, para apurar um fato “ilícito”. Tem como relevância, expor o procedimento de sua instalação e de sua composição e, o rito estabelecido em lei para o seu cumprimento legal.

2. METODOLOGIA

Trata-se de um estudo de pesquisa do tipo bibliográfica, de revisão de literatura explicativa, qualitativa, de natureza básica. Para tal, realizou-se levantamento bibliográfico por meio de consulta eletrônica na internet, site do Ministério da Saúde, Leis Federais, leis infraconstitucionais e emendas; além de uma extensa consulta em jornais, revistas e artigos científicos disponíveis on-line, no Brasil. Na pesquisa foram utilizadas as palavras-chave: Sindicância. Membros. Instalação. Processo disciplinar. Visa demonstrar que, a instauração do processo disciplinar só existe e se aperfeiçoa com a publicação do ato que constituir a comissão por autoridade competente. As pesquisas concentraram-se, em especial, em publicações da legislação em vigor, disponíveis no idioma português. O trabalho foi realizado durante os meses de maio e junho de 2019.

3. SINDICÂNCIA INVESTIGATIVA (SINVE)

A sindicância investigativa (também chamada de sindicância inquisitorial ou preparatória), deve ser instaurada quando a autoridade tem notícia de irregularidade, mas, não é possível identificar, de plano, o servidor que responderá ao processo (autoria) e/ou não estão presentes elementos suficientes quanto à ocorrência do fato (materialidade). Considerando que na sindicância contraditória há obediência ao princípio da ampla defesa e do contraditório, as provas inicialmente produzidas podem ser aproveitadas no processo administrativo disciplinar “Na hipótese de o relatório da sindicância concluir que a infração está capitulada como ilícito penal, a autoridade competente encaminhará cópia dos autos ao Ministério Público, independentemente da imediata instauração do processo disciplinar” (art.154, parágrafo único, da Lei nº 8.112, de 1990). A sindicância é o primeiro passo para o início de um Processo Administrativo Disciplinar, é através da sindicância que se conhece a denúncia. A SINVE constitui-se em verificação prévia325, com o objetivo de coletar elementos indiciários quanto à materialidade e/ou autoria de suposta irregularidade, de forma a subsidiar a decisão da autoridade pela instauração de processo administrativo disciplinar (ou sindicância contraditória) ou arquivamento dos autos. Em razão da característica inquisitorial326 da sindicância investigativa:

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324 Art. 154 da Lei nº 8.112, de 1990. Os autos da sindicância integrarão o processo disciplinar, como peça informativa da instrução. Comentário: Entenda-se a expressão “peça informativa”, nesse contexto, como instrumento válido a produzir provas que farão parte do processo principal. 325. No âmbito dos órgãos do Sistema de Correição do Poder Executivo Federal (Decreto nº 5.480, de 30 de junho de 2005), se aplica a Portaria nº 335, de 30 de maio de 2006: Art. 4º Para os fins desta Portaria, ficam estabelecidas as seguintes definições: (...). II - Sindicância investigativa ou preparatória: procedimento preliminar sumário, instaurada com o fim de investigação de irregularidades funcionais, que precede ao processo administrativo disciplinar, sendo prescindível de observância dos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa; 326 Relativo a inquérito, investigação.

a) não será aplicável o princípio contraditório e da ampla defesa327 (não havendo notificação prévia, termo de indiciação, prazo para apresentação de defesa e demais fases ou atos consectários do referido princípio);

b) ela poderá ser sigilosa (não havendo necessidade de publicação de portaria instauradora); e

c) não é obrigatória sua abertura previamente ao procedimento disciplinar328. A sindicância investigativa não está prevista na Lei 8.112, de 1990, não havendo, portanto, um rito específico para esse procedimento. A autoridade instauradora poderá designar, por portaria, um ou mais servidores para proceder aos trabalhos apuratórios na sindicância investigativa329.

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327 Julgado do STJ: 1. Não há que se declarar a nulidade do processo administrativo se este transcorreu de forma escorreita, tendo sido instaurado inquérito administrativo através da publicação de Portaria destinada a esse fim, apurando-se as denúncias por meio de sindicância investigatória. 2. A sindicância constitui fase inicial de apuração, oportunidade em que apenas se perquire sobre a verossimilhança das imputações, não se fazendo necessária, nesse momento, a apresentação de defesa. Precedentes. (RMS 37.971/AM, Rel. Ministro OG Fernandes, Segunda Turma, julgado em 20/05/2014, DJe 26/05/2014) 328 Parecer AGU GM-01, de 15 de março de 2000, vinculante para os órgãos da Administração Federal, nos termos do art.40 da LC nº 73, de 1993, publicado no DOU de 20/04/2000, p.10. Ementa: (...). A averiguação de transgressões disciplinares é compulsória e, dependendo de sua gravidade, pode ser efetuada por intermédio de processo disciplinar sem a realização prévia de sindicância. 329 Vide Portaria nº 128 da Corregedoria-Geral da Advocacia da União, de 23 de março de 2011 e o art. 12 da Portaria CGU-PR nº 335, de 30 de maio de 2006.

No relatório final poderão ser apresentadas propostas de medidas para melhorias da gestão do órgão e de encaminhamentos a outros órgãos (de forma semelhante ao indicado nos itens 10.1.5 - Proposta de medidas para melhorias da gestão administrativa e 10.1.6 - Proposta de encaminhamentos). A sindicância patrimonial é uma espécie de sindicância investigativa, constituindo-se em um procedimento de caráter sigiloso e não-punitivo, destinado a apurar indícios de enriquecimento ilícito por parte de agente público federal, à vista da verificação de incompatibilidade patrimonial com seus recursos e disponibilidades (art. 4º, inc. V, da Portaria CGU-PR nº 335, de 30 de maio de 2006)330.

Procedimento de rito sumário para a apuração das irregularidades concernentes à acumulação ilegal de cargos, abandono de cargo e inassiduidade habitual, deve ser adotado o procedimento administrativo disciplinar de rito sumário331. O procedimento sob o rito sumário se desenvolverá nas seguintes fases: instauração; instrução sumária (que compreende indiciação, defesa e relatório) e julgamento332. A instauração do processo administrativo disciplinar de rito sumário ocorre com a publicação do ato que constituir a comissão, a ser composta por dois servidores estáveis, e deve indicar a autoria e a materialidade da transgressão objeto da apuração333.

A portaria instauradora do procedimento de rito sumário deve:

a) designar dois servidores estáveis para compor a comissão processante, com indicação de seu presidente, informando os respectivos cargos, órgãos de lotação e matrícula funcional;

b) identificar que está sendo instaurado processo administrativo disciplinar de rito sumário;

c) determinar o prazo de duração dos trabalhos da comissão processante, que não excederá 30 (trinta) dias334;

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330 Vide Decreto nº 8.109, de 17 de setembro de 2013; Portaria da Controladoria-Geral da União nº 335, de 30 de maio de 2006; Portaria Interministerial MP/CGU-PR nº 298, de 6 de setembro de 2007. 331 Referências: arts. 133 e 140 da Lei n 8.112, de 1990. 332 Referência: art. 133 da Lei nº 8.112, de 1990 e incisos. 333 Referência: art. 133, inc. I da Lei nº 8.112, de 1990.

d) delimitar o objeto da apuração, referindo-se à infração disciplinar a ser investigada (qual seja: acumulação ilegal de cargos, abandono de cargo ou inassiduidade habitual);

e) mencionar o nome e matrícula do servidor;

f) descrever a transgressão objeto da apuração (materialidade). Na instrução sumária, estando os autos suficientemente instruídos, se for o caso (vide item 7.2 - Hipótese de indiciação), a comissão processante lavrará termo de indiciação em até três dias após a publicação do ato que a constituiu335. Em obediência ao princípio da ampla defesa e do contraditório, a comissão processante, se entender necessário, deverá produzir provas336 para esclarecer os fatos, mesmo em se tratando de procedimento de rito sumário337. Após a fase de instrução, a comissão processante deliberará pela indiciação ou não do acusado338. Na hipótese de indiciação, a comissão processante “promoverá a citação pessoal do servidor indiciado, ou por intermédio de sua chefia imediata, para, no prazo de cinco dias, apresentar defesa escrita, assegurando-se lhe vista do processo na repartição, observado o disposto nos arts. 163 e 164”339 (art. 133, § 2º, da Lei nº 8.112, de 1990. Servidor processado (autoria); e

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334 Art. 133, § 7º, da Lei n 8.112, de 1990. O prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar submetido ao rito sumário não excederá trinta dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por até quinze dias, quando as circunstâncias o exigirem (vide item 1.1.3.1 - Prorrogação de prazo para conclusão dos trabalhos e recondução da comissão processante). 335 Referência: art. 133, § 2º, da Lei nº 8.112, de 1990. 336 Vide Capítulo 5 - Coleta de prova (instrução processual). 337 Julgado do STJ: (...) II - (...). In casu, o indeferimento do pleito de produção de provas baseou-se, exclusivamente, no fato de que o processo administrativo submetido ao procedimento sumário, só possibilitaria ao acusado apresentar a defesa por escrito e dentro do prazo estabelecido por lei, não lhe sendo facultado requerer outros meios de prova, em patente ofensa à ampla defesa. III - A intenção do legislador - ao estabelecer o procedimento sumário para a apuração de abandono de cargo e de inassiduidade habitual - foi no sentido de agilizar a averiguação das referidas transgressões, com o aperfeiçoamento do serviço público. Entretanto, não se pode olvidar das garantias constitucionalmente previstas (MS 7.464/DF, Rel. Ministro Gilson Dipp, Terceira Seção, julgado em 12/03/2003, DJ 31/03/2003, p. 144). 338 Vide Capítulo 7 - Fase de indiciação. 339 Art. 163 da Lei nº 8.112, de 1990. Achando-se o indiciado em lugar incerto e não sabido, será citado por edital, publicado no Diário Oficial da União e em jornal de grande circulação na localidade do último domicílio conhecido, para apresentar defesa. Apresentada a defesa ou na hipótese de a comissão processante entender pela absolvição sumária do acusado (ou seja, se não houver indiciação), será elaborado relatório conclusivo quanto à inocência ou à responsabilidade do servidor340, resumindo as peças principais dos autos, com indicação do dispositivo legal referente à infração cometida (se for o caso), com a remessa do processo, posteriormente, à autoridade instauradora, para julgamento341.

“No prazo de cinco dias, contados do recebimento do processo, a autoridade julgadora proferirá a sua decisão, aplicando-se, quando for o caso, o disposto no § 3º do art. 167” 342 (art. 133, § 4º, da Lei nº 8.112, de 1990).

As regras concernentes ao processo administrativo disciplinar aplicam-se subsidiariamente ao procedimento de rito sumário343.

Havendo necessidade de ressarcimento ao erário ou outras providências decorrentes do julgamento, vide o item 11.9.2 - Encaminhamentos necessários quanto ao resultado do julgamento.

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Parágrafo único. Na hipótese deste artigo, o prazo para defesa será de 15 (quinze) dias a partir da última publicação do edital. Art. 164. Considerar-se-á revel o indiciado que, regularmente citado, não apresentar defesa no prazo legal. § 1 o A revelia será declarada, por termo, nos autos do processo e devolverá o prazo para a defesa. § 2 o Para defender o indiciado revel, a autoridade instauradora do processo designará um servidor como defensor dativo, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado. 340 A comissão só poderá deliberar pela responsabilidade do indiciado se houve a fase de indiciação e foi concedida oportunidade de defesa. 341 Referência: art. 133, § 3º, da Lei nº 8.112, de 1990. 342 Art. 167, §3º da Lei nº 8.112, de 1990. Se a penalidade prevista for a demissão ou cassação de aposentadoria ou disponibilidade, o julgamento caberá às autoridades de que trata o inciso I do art. 141. (Vide Capítulo 11- Julgamento). 343 Referência: art.133, §8º da Lei nº 8.112, de 1990.

3.1 INSTALAÇÃO SINDICÂNCIA E COMPOSIÇÃO DE SEUS MEMBROS

A lei não estabeleceu um rito específico para a sindicância contraditória, de forma que esta pode ser conduzida, via de regra, da mesma forma que o processo administrativo disciplinar. Assim, as orientações referentes ao processo administrativo disciplinar indicadas no presente Manual também se aplicam ao desenvolvimento da sindicância contraditória. As eventuais peculiaridades serão apontadas ao se tratar de cada tema.

Outra observação a ser feita é que, embora tenham sido destacados alguns dispositivos do Código de Processo Civil - CPC e do Código de Processo Penal - CPP, a aplicação de tais normas ao processo administrativo disciplinar não é automática, devendo ser tomada por analogia e com os devidos temperamentos ante as especificidades do PAD. (MANUAL PRÁTICO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR E SINDICÂNCIA Advocacia-Geral da União, 2015).

A instauração do processo disciplinar só existe e se aperfeiçoa com a publicação do ato que constituir a comissão por autoridade competente. Esse ato somente adquire valor jurídico pontualmente com a publicação, nem antes, nem depois. Assim, os trabalhos da comissão somente poderão ser iniciados a partir da data da publicação do ato de instauração, sob pena de nulidade dos atos praticados antes desse evento. Da mesma forma, os prazos da comissão começam a correr com a referida publicação.

Os requisitos formais essenciais são:

(I) identificação da autoridade instauradora competente e dos integrantes da comissão (nome, cargo e matrícula), destacando o presidente;

(II) indicação do procedimento do feito (se sindicância ou PAD – no caso de rito sumário, há peculiaridades);

(III) fixação do prazo para a conclusão dos trabalhos;

(IV) indicação do alcance dos trabalhos (reportando-se ao número do processo e demais infrações conexas que surgirem no decorrer das apurações).

O servidor indicado para compor a Comissão não pode recusar o encargo, ante o seu caráter de múnus público, sob pena de responsabilidade funcional, salvo nos casos de impedimento ou suspeição em relação a qualquer um dos acusados, quando deverá manifestá-la de ofício, comunicando a autoridade competente e abstendo-se de atuar no processo.

Nos termos do art. 149 da Lei nº 8.112/1990 a Comissão de Processo Administrativo Disciplinar – CPAD deve conter, como membros, três servidores estáveis. O presidente da CPAD, além de estável, deve ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do acusado/indiciado.

RJU - Lei nº 8.112 de 11 de dezembro de 1990 – Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais:

Art. 149. O processo disciplinar será conduzido por comissão composta de três servidores estáveis designados pela autoridade competente, observado o disposto no § 3o do art. 143, que indicará, dentre eles, o seu presidente, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97). § 1o A Comissão terá como secretário servidor designado pelo seu presidente, podendo a indicação recair em um de seus membros. § 2o Não poderá participar de comissão de sindicância ou de inquérito, cônjuge, companheiro ou parente do acusado, consanguíneo ou afim, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau.

Constituição da república federativa do brasil de 1988 – Presidência da República – Casa Civil:

Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).

No tocante à sindicância punitiva e ao processo administrativo disciplinar, regulados pela Lei nº 8.112/1990, não há possibilidade de constituição de comissões com servidores não estáveis. O impedimento deriva de uma situação objetiva e gera presunção absoluta de parcialidade. Uma vez configurada uma das hipóteses de impedimento, não há possibilidade de refutação pelo próprio impedido ou pela autoridade a quem se destina a alegação, ficando o integrante da comissão proibido de atuar no processo, devendo obrigatoriamente comunicar o fato à autoridade instauradora (sob pena de incorrer em falta grave, conforme art. 19 da Lei nº 9.784/1999):

LPA - Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999: Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar. Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares.

O ato de formação da comissão processante é muito delicado, merecendo especial cuidado da Administração. São comuns os julgados em que o SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA decidiu no sentido da anulação do processo administrativo disciplinar por conta de comissões processantes formadas por servidores que não tinham condições de dela participar, em desatendimento ao art. 149 da Lei 8.112/90, cuja redação é a seguinte: “O processo disciplinar será conduzido por comissão composta de três servidores estáveis designados pela autoridade competente, observado o disposto no § 3º do art. 143, que indicará, dentre eles, o seu presidente, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado”.

Não é outro o sentido do parecer do ministério público federal:

"(...). Já quanto à questionada estabilidade do funcionário Sebastião Florentino de Lucena, julgo, efetivamente, que a razão encontra-se ao lado das recorrentes. É que é possível constatar, com base na certidão de fls. 374, que referido funcionário somente veio a fazer parte dos quadros do Estado, através do regime celetista, a partir de 01.02.85, não completando, em 05.10.88, o lapso temporal exigido pela Constituição Federal para que se estabilizasse no serviço público. Com razão as recorrentes ao afirmarem a impossibilidade de se considerar com tendo sido prestado ao Estado, serviço realizado junto a empresa comercial, que, à época, contava com a forma de sociedade anônima, ainda que, ao depois, tenha sido a mesma modificada. (...)" (fl. 432/433). Pelo exposto, dou provimento ao recurso ordinário e concedo a ordem para, sem prejuízo de instauração de novo processo administrativo, tornar sem efeito as Portarias nº 335 e 336, de 7 junho de 1996, que aplicou às impetrantes pena de suspensão de noventa dias. Prejudicadas as demais questões. Publique-se. Intime-se. Brasília, 21 de outubro de 2005. Ministro Hamilton Carvalhido, Relator.

O artigo 19 da ADCT da Constituição Federal dispõe que “os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição, são considerados estáveis no serviço público”. Assim, sendo estáveis, tais servidores podem compor comissões disciplinares.

Por outro lado, os servidores que ingressaram no serviço público federal sem concurso público no período entre 06/10/1983 e 05/10/1988 (ou seja, que não possuíam cinco anos de exercício na promulgação da CF) não eram e não são estáveis, nos termos do art. 33 da Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/1998, não se recomendando que integrem comissões disciplinares.

A Emenda Constitucional Nº 19, de 04 de junho de 1998: Modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências.

Art. 33. Consideram-se servidores não estáveis, para os fins do art. 169, § 3º, II, da Constituição Federal aqueles admitidos na administração direta, autárquica e fundacional sem concurso público de provas ou de provas e títulos após o dia 5 de outubro de 1983.

Para Bandeira de Mello (2006), a organização da administração pública se dá através da estruturação legal das entidades e dos órgãos que irão desempenhar as funções estatais por meio de agentes públicos.

Os agentes administrativos não são membros do poder de estado, nem o representam, nem exercem atribuições políticas ou governamentais; são unicamente servidores públicos, com maior ou menor hierarquia, encargos e responsabilidades profissionais dentro do órgão ou da entidade a que servem, conforme o cargo, emprego ou a função em que estejam investidos. (BANDEIRA DE MELLO, 2006, p. 79).

3.2 COMO FORMA DE FACILITAR A PRODUÇÃO DA SINDICÂNCIA INVESTIGATIVA:

a) Nome do Acusado/Apelido ou características físicas, para identificação de um possível responsável. (Indícios de autoria)

"Estas informações seguem uma série de perguntas padrões para que se chegue a informação que se pretende, que chamamos de "Heptâmetro de Quintiliano", que é uma ferramenta aplicada para apurar um fato, e que propõe sete perguntas que, uma vez respondidas, evidenciam algo como factual"

Paulo Inácio Dias Nessa (4 de abril de 2008). Provimento nº 005/2008/CM Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso).

As perguntas são: O que? Quem? Quando? Por quê? Como? Onde? E com que auxílio? Fábio Viana Fernandes da Silveira (2007). A Sindicância Administrativa à Luz da Lei 8.112//90 Universidade de Brasília.

Formalizada as perguntas acima, podemos elencar os procedimentos investigatórios a serem realizados:

b) Local, data, momento aproximado ou situação e local em que possa ser identificado por câmeras, testemunhas ou registros ponto de referências geográficas.

c) Depoimento de pessoas e dos servidores envolvidos.

d) Laudo de lesões de Agressões no prontuário ou qualquer / Marcas de Agressões / fotos/ filmagens ou outro documento que demonstre o alegado.

e) Tipicidade e antijuridicidade, ou seja, o fato narrado deve estar presente como infração disciplinar ou crime, por ex: “tortura, lesão corporal etc.”, e não uma (mera conjectura de que, p. ex: dizer que “foi torturado” ou mencionar que "desobedeceu alguma norma regulamentar sem dizer qual norma) sem o mínimo veracidade (Muitas denúncias não são competência de a Corregedoria apurar, p. ex: briga de rua, ou atos da vida privada, relacionamento entre servidores fora de serviço, etc., são fatos atípicos na esfera administrativa (não previstos em lei);

f) Nexo de Causalidade, ou seja, ligação entre o fato com o servidor público que infringiu a Lei.

g) Análise da Culpabilidade, como pressuposto de aplicação da pena pelo julgador (p. ex: excesso em algum procedimento padrão).

Da mesma forma que um Inquérito Policial, a Sindicância Investigativa, torna-se um procedimento dispensável, caso os fatos sejam notórios e comprovados quanto a infração disciplinar praticada, sendo iniciado diretamente pela via do Processo Administrativo, e, quando for perceptível que, devido à gravidade dos fatos, a possível punição seja diversa de uma "Advertência", há obrigatoriedade na instauração do referido procedimento.

Estabelecido os critérios acima, a Sindicância Investigativa torna-se o procedimento preparatório, orientador, esclarecedor, recomendador, sugestivo, ou mesmo para a formação de Processo Administrativo Disciplinar ou Sindicância Administrativa, a critério e convicção da autoridade julgadora, tal é, a importância da Sindicância Investigativa como meio de inteligência dos atos que supostamente possam ter sido praticados pelo autor do ilícito.

3.3 NULIDADES

A nulidade absoluta, da sindicância, ocorre quando o ato afronta diretamente a Constituição Federal e seus princípios, causando à parte prejuízo irreparável em seus direitos e garantias fundamentais. Por isso é grave e leva a anulação de todo o processo. No processo administrativo disciplinar, em atendimento ao princípio da instrumentalidade das formas276 e do formalismo moderado277, só se decreta nulidade em caso de vício insanável e quando comprovado efetivo prejuízo para a defesa do acusado, não se admitindo a sua presunção278. Vício insanável279, é aquele que não é passível de convalidação. Em razão do princípio da autotutela, a Administração tem o poder-dever de rever seus próprios atos quando eivados de ilegalidade, ainda que a questão não tenha sido suscitada pelo acusado.

Assim, a comissão processante pode reconhecer nulidade, bem como a autoridade instauradora, julgadora e as que atuarem no processo por via hierárquica (com ou sem os opinativos dos órgãos de assessoramento à decisão - corregedorias e consultorias jurídicas), de ofício ou por provocação do acusado. Durante o desenvolvimento do processo, caso a comissão processante verifique que determinado ato padece de nulidade, poderá deliberar por refazê-lo, evitando-se assim que sejam produzidos demais atos que possam, porventura, vir a ser anulados. Poderá também desconsiderá-lo, caso não seja de fundamental importância para a decisão no processo.

A nulidade de um ato não implica necessariamente nulidade daqueles produzidos em sequência no processo. Há que se analisar se os atos seguintes sofreram reflexos do ato nulo280, ou se houve prejuízo ao princípio da ampla defesa e do contraditório.

Servidor estável no serviço público, mas ainda em estágio probatório (por ter, por exemplo, assumido outro cargo público), não pode ser considerado membro de Comissão, em virtude de sua imparcialidade, à luz do art. 149 da Lei 8112/90, estar comprometida pela sua sujeição a avaliações e a eventual exoneração.

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276. Pelo princípio da instrumentalidade das formas, deve prevalecer a finalidade e o conteúdo do ato em detrimento à sua forma. 277 O princípio do formalismo moderado significa que a formalidade dos atos é exigida apenas quando seu descumprimento implicar prejuízo à defesa do acusado ou à verdade dos fatos. 278 Parecer AGU-GQ 177, de 30 de outubro de 1998, vinculante para os órgãos da Administração Federal, nos termos do art.40 da LC nº 73, de 1993, publicado no DOU de 07/12/1998, p.1. Ementa: (...) O cerceamento de defesa é um fato e, em decorrência, quem o alega deve demonstrar o efetivo dano sofrido no exercício do direito de defender-se, não se admitindo sua presunção. 279 Art. 169 da Lei nº 8.112, de 1990. Verificada a ocorrência de vício insanável, a autoridade que determinou a instauração do processo ou outra de hierarquia superior declarará a sua nulidade, total ou parcial, e ordenará, no mesmo ato, a constituição de outra comissão para instauração de novo processo. 280 Exemplo: no caso de termo de indiciação elaborado com base em prova nula, o ato processual deverá ser repetido, existindo outras provas que comprovem que o servidor praticou a irregularidade funcional.

De forma semelhante, a nulidade de um determinado ato de prova pode causar ou não nulidade de todo o processo. É preciso verificar se a prova nula foi relevante para a apuração e para o resultado do processo. A prova nula que não influenciar na apuração dos fatos, na defesa do acusado, ou no resultado do processo, não acarretará a nulidade deste último. A nulidade de sindicância investigativa ou de procedimentos preliminares ao PAD também não implica nulidade deste281. A nulidade de um PAD não impede necessariamente a abertura de um novo processo para investigar os mesmos fatos, sendo possível, inclusive, o aproveitamento de atos praticados no anterior, desde que não eivados de nulidade282.

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281 Parecer AGU GQ-37, de 31 de outubro de 1994, vinculante para os órgãos da Administração Federal, nos termos do art.40 da LC nº 73, de 1993, publicado no DOU de 18/11/1994, vol.2, p.397. Ementa: (...) A legalidade do processo disciplinar independe da validade da investigação, efetuada através da sindicância de que adveio aquele apuratório. 282 Julgado do STF: (...). Inexiste, em nosso sistema jurídico, dispositivo legal que tenha por inviável a punição de infração disciplinar se a sua apuração somente se tornou possível após o sucessivo fracasso de quatro comissões de inquérito em concluir o seu trabalho no prazo de lei. Também não comprometeu o processo o fato de nele haverem sido convalidados atos de importância secundária praticados em processo anterior, renovando-se os essenciais, como a citação, a inquirição das testemunhas, o indiciamento, o interrogatório, a defesa e o relatório; nem a circunstância de haver o acusado, à falta de constituição de advogado para o mister, sido defendido por servidores do mesmo órgão (art. 164, § 2º, da Lei nº 8.112/90). (MS 22755, Relator (a): Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgado em 12/03/1998, DJ 03-04-1998).

3.4 O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

Sabemos que cada Estado tem sua responsabilidade em apurar infrações disciplinares de servidores públicos no exercício de suas funções ou em razão dela, por meio de órgãos correcionais (Corregedorias), e, para tanto, conta com a Legislação Estadual que atribui ao servidor, os direitos, deveres e proibições, cuja as consequências de violações das condutas previstas como ilícitas, podem acarretar punições administrativas, criminais e até mesmo na esfera cível.

O princípio da legalidade obriga a autoridade julgadora a fundamentar sua decisão. Por isso, torna-se nula a decisão não fundamentada em lei. Citado no artigo 5º da CF, inciso II, significa que uma pessoa não será obrigada a fazer ou deixar de fazer algo, exceto se esta situação estiver prevista na lei. Não por força, mas sim pela lei:

II - Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;

Porém é aplicado com mais intensidade dentro da Administração Pública, no Art. 37 da CF, pois nesta, só é autorizado fazer aquilo que está previsto em lei, caso contrário não tem validade. Todos os atos da administração pública devem estar de acordo com a legislação.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. (...).

O princípio da legalidade é certamente a diretriz básica da conduta dos agentes da Administração. Significa que toda e qualquer atividade administrativa de ser autorizada por lei. Não o sendo, a atividade é ilícita. Tal postulado, consagrado após séculos de evolução política, tem por origem mais próxima a criação do Estado de Direito, ou seja, do Estado que deve respeitar as próprias leis que edita. Na brilhante interpretação de Meirelles (2010) enquanto os indivíduos no campo privado podem fazer tudo que a lei não veda, o administrador público só pode atuar onde a lei autoriza.

O princípio da legalidade é parte importante do Direito Administrativo, e limita a Administração Pública a fazer apenas aquilo que é previsto em lei. A síntese do princípio da legalidade seria a frase latim NULLUM CRIMEN NULLA POENA SINE LEGE, que na tradução do latim quer dizer que nenhum crime será punido sem que haja uma lei. Também de acordo com o Princípio da Legalidade ninguém está obrigado a fazer ou deixar de fazer algo, a menos que seja previsto em lei. Supremo Tribunal Federal (STF) Mandado de Segurança nº 22.791:

Ementa: "A estrita reverência aos princípios do contraditório e da ampla defesa só é exigida, como requisito essencial de validez, assim no processo administrativo disciplinar, como na sindicância especial que lhe faz às vezes como procedimento ordenado à aplicação daquelas duas penas mais brandas, que são a advertência e a suspensão por prazo não superior a trinta dias. Nunca na sindicância que funcione apenas como INVESTIGAÇÃO PRELIMINAR tendente a coligir, de maneira inquisitorial, elementos bastantes à imputação de falta ao servidor, em processo disciplinar subsequente." "Quanto a Admissibilidade deste procedimento investigativo, “esta sindicância inquisitorial, que pode ser instaurada por qualquer autoridade administrativa, não é prevista na Lei nº 8.112, de 11/12/90, e, como tal, NÃO se confunde com a sindicância contraditória, prevista nos arts. 143 e 145 daquele diploma legal e que, de forma excludente, somente pode ser instaurada por autoridade competente para a matéria correcional". "Não obstante, a sindicância inquisitorial, por falta de rito definido em qualquer norma, pode adotar, extensivamente, no que cabível, os institutos, rito e prazos da sindicância contraditória. Além de servir, em regra, como meio preparatório para o processo disciplinar, pode ser aplicada em qualquer outra circunstância que comprometa a regularidade do serviço público". "Assim, o seu relatório tanto pode recomendar a instauração de processo disciplinar, como também pode esclarecer fatos, orientar a autoridade sobre falhas e lacunas normativas ou operacionais, propor alteração ou rescisão de contratos de terceirizados e de prestadores de serviços em geral, instauração de tomada de contas especial, recomendar medidas de gestão de pessoal ou de gerência administrativa, alteração do ordenamento e criação ou aperfeiçoamento de rotinas e de sistemas internos de controle".

3.5 CAPÍTULO IV DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 - DOS MUNICÍPIOS

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

(...);

VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município;

IX - proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto nesta Constituição para os membros do Congresso Nacional e na Constituição do respectivo Estado para os membros da Assembleia Legislativa;

X - julgamento do Prefeito perante o Tribunal de Justiça;

XI - organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal;

XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal;

XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;

XIV - perda do mandato do Prefeito, nos termos do art. 28, parágrafo único.

3.6 CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ

Art. 36. São estáveis após 3 (três) anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.

§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:

I - Em virtude de sentença judicial transitada em julgado;

II - Mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;

III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar federal, assegurada ampla defesa.

3.7 LEI Nº 1091, DE 20 DE FEVEREIRO DE 1993 (NOVA LONDRINA - PR)

Dispõe sobre o regime jurídico único dos servidores públicos do município, das seguintes autarquias e das fundações municipais de NOVA LONDRINA, ESTADO DO PARANÁ, e dá outras providências.

(...);

Art. 148 A ação disciplinar prescreverá:

I - Em 5 (cinco) anos, quanto ás infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;

II - Em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;

III - Em 130 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência.

§ 1º O prazo de prescrição começa a decorrer da data em que o fato se tornou conhecido.

§ 2º Os prazos de prescrição prevista na Lei Penal aplicam-se ás infrações disciplinares capituladas também como crime.

§ 3º A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente.

§ 4º Interrompido o curso da prescrição, esse recomeçará a correr pelo prazo restante, a partir do dia em que cessar a interrupção.

Art. 149 A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediatamente sindicância ou processo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.

Art. 150 As denúncias sobre irregularidades serão objeto de apuração desde que contenham a identificação e o endereço do denunciante a sejam formuladas por escrito, confirmada a autenticidade.

Parágrafo único. Quando o fato narrado não configurar evidente infração disciplinar ou ilícito penal, a denúncia será arquivada por falta de objeto.

(...);

Art. 155 O processo disciplinar será conduzido por comissão composta de 3 (três) funcionários estáveis designados pela autoridade competente que indicará, entre eles, o seu presidente.

(...);

Art. 175 Verificada a existência de vicio insanável, a autoridade julgadora declarará a nulidade total ou parcial do processo e ordenará a constituição de outra comissão para instauração de novo processo.

§ 1º O julgamento fora do prazo legal não implica nulidade do processo.

§ 2º A autoridade julgadora que der causa a prescrição de que trata o artigo 148, § 1º, será responsabilizada na forma desta lei.

(...);
Art. 180 O processo disciplinar poderá ser revisto, a qualquer tempo, a pedido ou de oficio, quando se aduzirem fatos novos ou circunstâncias suscetíveis de justificarem a inocência do punido ou a inadequação da penalidade aplicada.

§ 1º Em caso de falecimento, ausência ou desaparecimento do funcionário, qualquer pessoa da família poderá requerer a revisão do processo.

§ 2º No caso de incapacidade mental do funcionário, a revisão será requerida pelo respectivo curador.

(...);

Art. 183 O requerimento de revisão de processo será dirigido ao Ministério Público ou autoridade equivalente, que, se autorizá-la, encaminhará o pedido ao dirigente do órgão ou entidade onde se originou o processo disciplinar.

Parágrafo único. Recebida a petição, o dirigente do órgão ou entidade providenciará a constituição de comissão, na forma prevista no artigo 155, desta lei.

(...);

Art. 188 Julgada procedente a revisão, será declarada; sem efeito a penalidade aplicada, restabelecendo-se todos os direitos do funcionário, exceto em relação à destituição de cargo em comissão, que será convertida em exoneração.

(...);

Art. 204 Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogando-se as disposições em contrário.

Câmara Municipal de Nova Londrina, Estado do Paraná, em 20 de fevereiro de 1993.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente estudo objetivou verificar e analisar o procedimento de instalação de Sindicância Investigativa, pela administração pública. A sindicância é o primeiro passo para o início de um Processo Administrativo Disciplinar, é através da sindicância que se conhece a denúncia. Quando se tem informações de irregularidades em algum setor público, cabe a autoridade competente através de portaria (ou outros procedimentos previstos em lei) e, designar Comissão de Sindicância Investigativa, se for o caso, para apurar os fatos. Sindicância Administrativa é o meio de apuração de irregularidades cometidas no âmbito da Administração Pública, a fim de elucidar os fatos e indicar sua autoria, podendo resultar na proposta de aplicação das penalidades de advertência, repreensão e suspensão de até 30 (trinta dias).

O servidor indicado para compor a Comissão não pode recusar o encargo, ante o seu caráter de munus público, sob pena de responsabilidade funcional, salvo nos casos de impedimento ou suspeição em relação a qualquer um dos acusados, quando deverá manifestá-la de ofício, comunicando a autoridade competente e abstendo-se de atuar no processo.

Durante o desenvolvimento do processo, caso a comissão processante verifique que determinado ato padece de nulidade, poderá deliberar por refazê-lo, evitando-se assim que sejam produzidos demais atos que possam, porventura, vir a ser anulados. Poderá também desconsiderá-lo, caso não seja de fundamental importância para a decisão no processo. A nulidade de um ato não implica necessariamente nulidade daqueles produzidos em sequência no processo.

Diante do exposto, podemos concluir que os procedimentos da Sindicância Investigativa têm papel importante na esfera da administração pública, representou um grande avanço no tocante as preliminares de uma investigação quando necessário se faz. A evolução do modo de agir da Administração Pública deve ser pautada pelos princípios constitucionais, administrativos e as regras estabelecidas para os servidores públicos em suas leis específicas em consonância eficiência, ética, probidade e economicidade para a administração Pública.

REFERÊNCIAS

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_________. Constituição Cidadã, é a que rege todo o ordenamento jurídico brasileiro”: Presidência da República – Casa Civil. Constituição de 1988, Art. 41. Disponível:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado. Acessado em:> 06 de junho de 2019.

_________. Advocacia-Geral da União. Manual Prático de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicância - Corregedoria-Geral da Advocacia da União. 1.ed. Brasília: Advocacia-Geral da União, 2015. Disponível em:< http://www.agu.gov.br/unidade/cgau; Menu “Publicações”. 1. Manual Prático de Processo Administrativo Disciplinar e Sindicância. I. Título. II. Brasil. Advocacia-Geral da União. Acesso em:> 06 de junho de 2019.

JÄGER, Thiago. A Sindicância Investigativa. Conceito, jurisprudência, utilização e requisitos. Disponível :<https://thijager.jusbrasil.com.br/artigos/530503797/a-sindicancia-investigativa-conceito-jurisprudencia-utilizacao-e-requisitos). Acesso em:> 07 de junho de 2019.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

PARANÁ. Constituição do Estado do Paraná, 1989. – Curitiba: Imprensa Oficial, 2006. p.; 21cm 1. Direito constitucional – Paraná. 2. Paraná – Constituição. I. Título. CDD (21ª ed.) 342.8162023; atualizada até 30.05.2008. Disponível. Em:> http://www.assembleia.pr.leg.br/system/files/corpo/constituic_parana.pdf;. Acesso em:> 08 de junho de 2019.

___________. LEI Nº 1091, DE 20 DE FEVEREIRO DE 1993. Dispõe sobre o regime jurídico único dos servidores públicos do Município, das seguintes autarquias e das fundações municipais de NOVA LONDRINA, ESTADO DO PARANÁ, e dá outras providências. Disponível em:> https://leismunicipais.com.br/a/pr/n/nova-londrina/lei-ordinaria/1993/109/1091/lei-ordinaria-n-1091-1993-dispoe-sobre-o-regime-juridico-unico-dos-servidores-publicos-do-municipio-das-seguintes-autarquias-e-das-fundacoes-municipais-de-nova-londrina-estado-do-parana-e-da-outras-providencias. Acessado em: > 90 de junho de 2019.